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viernes, 7 de enero de 2011

miércoles, 5 de enero de 2011

8B Clase Presencial. Dia 15 de enero de 2011 I Parcial

Se les hace recordar que de acuerdo a lo establecido en el Silabo del curso la 8B corresponde a la primera evolución

El Docente

Sesion 7C. Clase Virtual. Dia 08 de enero de 2011.PODER CONSTITUYENTE SOCIALISTA

PODER CONSTITUYENTE SOCIALISTA


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Sesión 7B. Practica. Los grupos deben de estar concluyendo el trabajo práctico que será evaluado en el Primer Parcial que es la próxima semana.

Sesión 7B. Practica. Los grupos deben de estar concluyendo el trabajo práctico que será evaluado en el Primer Parcial que es la próxima semana.

El Docente.

Sesión 7A Clase Presencial. Dia 05 de Enero de 2011.EL PODER CONSTITUYENTE, LA DEMOCARIA REPRESENTATIVA, Y LAS TENTATIVAS ACADEMICAS DE LA RATIFICACI

EL PODER CONSTITUYENTE, LA DEMOCARIA REPRESENTATIVA, Y LAS TENTATIVAS ACADEMICAS DE LA RATIFICACION PARLAMENTARIA


I. A MANERA DE INTRODUCCION
El Parlamento es una institución muy antigua, que puede encontrar sus antecedentes en las asambleas legislativas de las sociedades griegas y romanas, conforme se fue democratizando la sociedad, el Parlamento se fue legitimando en la medida en que era un cuerpo representativo de toda la sociedad.

En la historia parlamentaria peruana la situación no ha tenido el mismo recorrido. En más de siglo y medio de vida independiente, el Perú ha tenido una historia muy parecida a la del resto de países latinoamericanos; es decir, una constante interrupción de los gobiernos civiles por gobiernos de facto. Desde la independencia peruana, se han sucedido en total 107 gobiernos de variada duración, debiendo haber existido sólo 35 sino, ello, si no se hubieran producido golpes de Estado. El período de mayor vida democrática que ha existido en la historia republicana peruana se inició en 1980, después de doce años de gobierno militar.

A lo largo de la historia republicana peruana, el Parlamento ha jugado un papel destacado en la elaboración de normas, siendo el espacio por excelencia de discusión de los principales temas nacionales. Sin embargo, las pugnas entre grupos, partidos y líderes así como la falta de una clara conciencia de la necesidad de fortalecer las instituciones políticas y mantener el equilibrio de poderes hizo que muchos Parlamentos se deslucieran. Ello se debió, en muchos casos, a los enfrentamientos con el ejecutivo, cuando éste carecía de mayoría, o por la subordinación al mismo, cuando coincidían en el color político.
Los constantes escándalos en razón al comportamiento de los congresistas, más no al actuar legislativo del Parlamento, ha llevado al descontento de la población, al ver a sus representantes involucrados a sus representantes en actos que lindan contra la moral y ética parlamentaria, siendo ello generador de propuestas de disolver el Parlamento o de renovarlo, ya sea por mitades o por tercios.

En la actualidad se ha debatido en la Comisión de Constitución del Congreso de al República peruano, dos proyectos de ley presentados: Proyecto de Ley N° 2704-2008-CR, presentado por la Célula Parlamentaria Aprista y el Proyecto de Ley N° 3387-2009-PE, presentado por el Presidente de la República y refrendado por el Premier[1]. En ambos casos de los proyectos presentados buscan la reforma del Art. 90° de la Constitución, en razón a la renovación parcial del Parlamento, la misma que debe darse por mitad cada dos años y medio de gestión parlamentaria.

II. REVISANDO LA HISTORIA CONSTITUCIONAL Y LA LEGISLACION COMPARADA
La renovación del Parlamento ha sido discutida en la Comisión de Constitución del Congreso peruano, en la actualidad existen dos proyectos de ley que sustentan la viabilidad de la misma ambos presentados por una misma tienda política, de los cuales podemos recoger algunos aportes que creemos necesarios tomar, fortalecer y reestructurar.

La renovación parcial del Parlamento tiene ventajas y desventajas, siendo la principal ventaja, el hecho, que permite al electorado evaluar en breves intervalos de tiempo, el desenvolvimiento de la representación parlamentaria, ello permite renovar y cambiar a aquellos parlamentarios que no cumplen con sus funciones, fortaleciendo así la democracia y relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, que lejos de ser órganos antagonistas deben de cumplir una función legislativa conjunta y eficaz.

2.1. Renovación Parlamentaria en el Perú
Nuestra tradición constitucional en el caso peruano no ha visto ajena la figura de la renovación parlamentaria, por el contrario esta ha sido acogida por distintos textos constitucionales.

La Constitución de 1823, inicialmente consagra en su Art. 51º un sistema unicameral el mismo que considera la renovación por mitad del Congreso cada dos años, de modo que cada cuatro lo sea totalmente.

La Constitución de 1826 “vitalicia de Bolivar”, consagró por única vez en nuestro sistema constitucional un parlamento tricameral, más aún, el sistema electoral fue totalmente distinto, nos encontramos ante un grupo de ciudadanos sufragantes que no eligen directamente a sus representantes al Congreso, sino que estos son designados a través del cuerpo electoral conformado por los electores a su vez elegidos por los ciudadanos en mención. La existencia de las cámaras de: a) Tribunos, el Art. 44º señala que tiene una duración de cuatro años, siendo renovada cada dos años; b) Senadores, el Art. 48º señala que su duración es de ocho años, existiendo también la renovación por mitades cuada cuatro años; c) Censores, el Art. 61º establece una característica especial a los mismo, son miembros son vitalicios.

La histórica Constitución de 1828, que estableciera en su Art. 10º un régimen bicameral y instituye los Colegios Electorales, establece en su Art. 23° la renovación de la Cámara de Diputados, disponiendo la renovación por mitad cada dos años, mientras que la Cámara de Senadores se renovaría por tercios, cada dos años (Art. 33°).

La Constitución de 1834, al igual que la carta antecesora consagra la bicameralidad (Art. 10º), considera los Colegios Electorales parroquiales y provinciales siendo estos quienes eligen a los senadores y diputados en distinción de procedimientos, siendo ambas cámaras renovables por mitades cada dos años (Art. 50º).

La Constitución de 1839, consagra el sistema bicameral, existiendo la cámara de diputados y la cámara de senadores, el Art. 22º establece la renovación parlamentaria en forma diferente, cada dos años se renovará por terceras partes para los diputados y cada cuatro años se renovará por mitades para el caso de los senadores.

La Constitución de 1856, el Art. 43º de esta carta constitucional señala que el parlamento es bicameral, los representantes elegidos que conforman la Cámara de Senadores lo eran de manera aleatoria, siendo la mitad para una cámara y la mitad restante para la otra. Esta Constitución reestablece el sistema de elección en forma directa y plural, por parte de los ciudadanos en ejercicio y establece en su Art. 53º la renovación anual y por terceras partes del Congreso.

La Constitución 1860, no fue ajena a la renovación parlamentaria, estableciendo la duración del mandato legislativo en seis años y la renovación por terceras partes cada dos años, al terminar la legislatura ordinaria.

La Constitución de 1867, regresa considera el sistema unicameral (Art. 45º) disponiendo una conformación del legislativo distinta a las anteriores constituciones, considerando también en su Art. 57º la renovación por mitades del Parlamento cada dos años, al termino de la legislatura ordinaria.

Esta tradición constitucional de la renovación parlamentaria, quedo sin efecto en las constituciones del siglo XX, siendo la Constitución de 1920 la que la desestimo por completo dicha figura, dado problemas de coyuntura social y política de dicha época.

2.2. Revisando la legislación comparada
La renovación Parlamentaria no es una figura que este lejos de la realidad de los sistemas legislativos de otros países latinoamericanos, Argentina contempla en su Constitución que la Cámara de Diputados, que es elegida por un periodo de cuatro años, pero es renovado por la mitad del periodo elegido, es decir cada dos años, y el senado que es elegido por el lapso de seis años, hace lo propio por tercios, es decir cada dos años.

El caso brasileño no es distinto, la Constitución de Brasil en su Art. 46° ha previsto la renovación de la Cámara de Senadores, el Senado Federal se compone de representantes de los Estados y del Distrito Federal, elegidos según el sistema mayoritario, donde cada Estado y el Distrito Federal elegirán tres senadores, con un mandato de ocho años, siendo dicha representación renovada cada cuatro años, en uno y dos tercios alternativamente.

De la misma forma podemos hablar de Argentina donde hay una renovación parcial de un tercio cada dos años, como también de Chile donde hay una renovación de senadores electos cada cuatro años, y yendo al norte del continente en Estados unidos hay una renovación parcial del Senado, como también la hay de renovación de representantes, pero en este caso es una renovación total de dos años.

En Europa, también se tomó la misma figura, Francia, país donde el sistema parlamentario tiene sus orígenes, el Art. 25° de su Constitución de 1958, estableció que “una ley orgánica fijará la duración de los poderes de cada asamblea, el número de sus miembros, su retribución, las condiciones de elegibilidad y incompatibilidad. También fijará el modo de elección de las personas llamadas a cubrir las vacantes de diputados y de senadores hasta la renovación parcial o total de la asamblea a la que pertenecerían”.

III. LA SOBERANIA POPULAR, DEL PODER CONSTITUYENTE AL PODER CONSTITUIDO
Como bien señalamos anteriormente se ha debatido en el Parlamento peruano la posibilidad de la renovación parcial del Congreso, la misma que no ha prosperado en razón a la falta de acuerdo sobre el tema, a ello, debemos sumarle la “iniciativa ciudadana” presentada ante el Congreso la misma que tiene la finalidad de aprobar la renovación parcial del Congreso e instaurar el voto facultativo[2]. Sobre lo dicho anteriormente, ello nos lleva, a la necesidad de recordar la importancia de la soberanía popular, las diferencias y evolución del poder constituyente y el poder constituido.

Debemos recordar que el poder constituyente es la capacidad que tiene el pueblo de darse una organización política-jurídica y de asumir en cualquier momento la toma de decisiones que considere prudente, no sólo en la etapa inicial y creadora del Estado sino también en cualquier instante posterior al nacimiento mismo. Este poder constituyente ha sido definido como la "voluntad política creadora del orden, que requiere naturaleza originaria, eficacia y carácter creadora" y como la "voluntad originaria, soberana, suprema y directa que tiene un pueblo, para constituir un Estado dándole una personalidad al mismo y darse la organización jurídica y política que más le convenga"[3].

Por otra parte, lo poderes constituidos emergen o nacen de la voluntad suprema del poder constituyente para darle al colectivo nacional una organización política y establecer en la ley marco constitucional las bases fundamentales del ordenamiento jurídico, y como consecuencia de ello, esos poderes constituidos son derivativos, están limitados y regulados normativamente por la voluntad del poder constituyente. Los poderes constituidos son los instrumentos o medios a través de los cuales se cumplen las funciones del Estado y son necesarios para alcanzar los fines y propósitos de una sociedad organizada; pero por más atribuciones que tuvieren asignados en el marco de competencias que a cada uno ellos les corresponda por mandato constitucional, las mismas pueden sufrir cambios significativos “a la hora en que el poder constituyente decida reestructurar el Estado, como quiera, sin restricciones, libre de toda vinculación a organizaciones pretéritas”[4].

Por tanto, el poder constituyente en base a su propia naturaleza, debe ser supremo, coercitivo e independiente. Su supremacía se traduce en que debe actuar sobre todos los otros poderes que se desarrollan individual o colectivamente dentro de una comunidad humana; su coercitividad se manifiesta en la capacidad de somete a tales poderes; y su independencia consiste en no estar subordinado a fuerzas exteriores o ajenas al pueblo o nación para los que el citado poder establezca su estructura jurídica básica. Ahora bien, si la soberanía reside en el pueblo, o como dijeran Rousseau y Sieyes, en la nación, el poder constituyente solo a él pertenece.

Debemos tener presente, que no debe confundirse el poder constituyente que hemos señalado anteriormente y que pertenece al pueblo, con la facultad de adicionar o reformar la Constitución (procedimiento de revisión constitución según Maurice Hauriou[5]). Entre el poder constituyente y tal facultad reformadora hay una diferencia sustancial, pues mientras que la primera se manifiesta en la potestad de variar alterar los principios esenciales sobre los que el ordenamiento constitución se asienta, es decir, -los que expresan el ser y el modo de ser de la Constitución y sin los cuales esta perdería su unidad especifica-, que le dan su naturaleza de intima e individual, la segunda mencionada facultad únicamente debe ser entendida como la atribución de modificar los preceptos constitucionales que estructuren dichos principios o las instituciones políticas, sociales, económicas o jurídicas que en la ley fundamental se establezcan, sin afectar en su esencia a unos o a otros.

Así entonces, el poder de reforma constitucional es aquella actividad, de carácter normativo, dirigida a modificar parcialmente una Constitución rígida, utilizando para ello un procedimiento especial preestablecido por el orden jurídico. Este poder reformador de la Constitución debe presentar las mismas características de los poderes constituidos, por lo que esa potestad no es jurídicamente ilimitada, sino parcial y reglamentada, debiendo desenvolverse dentro del marco que fija la propia Constitución. Podemos concluir entonces que el poder de reforma de la Constitución está sujeto a un límite concreto en cuanto a la materia objeto de reforma.
3.1. De la posibilidad de reformar la Constitución y sus limites
Partiendo de lo dicho por el maestro Lucas Verdú[6], el poder constituyente es “la voluntad originaria, extraordinaria y soberana de una comunidad que dicta las normas fundamentales para la organización y funcionamiento de la convivencia política”, uno de los mecanismos por los cuales, se manifiesta esta voluntad originaria es mediante la capacidad de reformar el texto constitucional, la misma que puede realizarse en forma directa o mediante los poderes constituidos de acuerdo a las reglas constitucionales existentes.
El poder de reforma de la Constitución es un poder instituido por la Carta Fundamental, constituye una actividad cometida y reglada por la propia Constitución. La reforma constitucional permite afrontar las cambiantes circunstancias históricas y sociales de los pueblos, posibilitando la adaptación de la Carta Fundamental a los nuevos desafíos y vicisitudes históricas, dentro del marco de la juridicidad y la continuidad e identidad de la Constitución, siendo tributario de las formas, procedimientos y contenidos esenciales o fórmula política constitucional.

Cualquiera sea la modalidad a través de la cual opere el órgano encargado de la reforma de la Constitución, éste no puede destruir la Carta Fundamental, ello implica que la propia Constitución establezca límites explícitos o implícitos al poder constituyente derivado. Esta concepción fue ya desarrollada por Carl Schmitt, quien señalo que la facultad de reformar la Constitución, “significa que una o varias regulaciones legal-constitucionales pueden ser sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales, pero sólo bajo el supuesto que queden garantizada la identidad y continuidad de la Constitución considerada como un todo; la facultad de reformar la constitución contiene, pues, tan sólo la facultad de practicar, en las prescripciones legal-constitucionales, reformas, adiciones, refundiciones, supresiones, etc., pero manteniendo la Constitución, no la facultad de dar una nueva Constitución, ni tampoco la de reformar, ensanchar o sustituir por otro el propio fundamento de esta competencia de revisión constitucional”[7].

Sobre lo dicho, debemos tener presente que el Estado constitucional contemporáneo legitima y justifica el control de constitucionalidad de las reformas constitucionales, competencia que se radica en aquel órgano de jurisdicción constitucional que la propia Constitución ha establecido para su propia defensa jurídica, el cual puede ser la Corte Suprema, una de sus Salas o como es el caso peruano a través del Tribunal Constitucional[8], de este modo la reforma de la Constitución ha ido paulatinamente abandonando la calidad de cuestión política no justiciable[9].

Como bien sabemos, toda reforma constitucional debe respetar la irrevisabilidad de los derechos fundamentales, sin perjuicio de que ella está autorizada para ampliar el ámbito de tales derechos, aumentar sus garantías, asegurar nuevos derechos sin alterar el alcance de los ya vigentes en el orden constitucional, en definitiva, los derechos sólo pueden ser reformados para mejorar su situación preexistente y potenciarlos. Asimismo, tales derechos tienen como fundamento la dignidad de los derechos fundamentales y limitador de cualquier norma u acto del poder público que vaya en contra de ella.

En nuestro país las reformas constitucionales han sido pan de cada día, si bien existen muchos proyectos de ley que han buscado -no sólo reformar la constitución-, sino también modificar diversos artículos de la misma, pero entre los discutidos en el presente ensayo, creemos que la reforma en el funcionamiento del parlamento se hace necesario, siendo dicho organismos quien tenga la imperiosa tarea de autorregularse, pero bajo los efectos que dicha reforma sea efectiva y más aún, permita un eficiente de dicho poder del Estado.

IV. LAS PROPUESTAS DE REFORMA CONSTITUCIONAL DEL CONGRESO PERUANO
Tomando en consideración el último proyecto debatido en la Comisión de Constitución y cuyo dictamen revisamos[10], corresponde a la propuesta de reformar el Art. 90° de la Constitución.

4.1. De la renovación parcial del congreso
El Congreso ha venido reduciéndose en el aprecio ciudadano y sus niveles de aprobación resultan bajísimos y por cierto es evidente que muchos parlamentarios han perdido representatividad, alejando a la institución de la población. Quizás la institución más desprestigiada es el Congreso de la República y los congresistas, pero que también sufren el desprestigio de que la economía y la política no mejoran la vida de las personas.

Ante esta deslegitimidad galopante del Congreso de la República, se hace indispensable darle posibilidades de renovación al sistema parlamentario, sin esperar los cinco años reglamentarios fijados por la Constitución Política cuando se convoque a otro proceso electoral que lleve a esta posibilidad, o posibilitando que los ciudadanos y la sociedad civil puedan procesar sus cuestionamientos y críticas de manera directa. Los representantes nacionales (congresistas) elegidos para esa función deberían dar cabida a la opinión pública para que esta se manifieste sobre su función, y no sostenerse en el voto que recibieron en un momento determinado, y sentirse con todos los derechos por encima del mandato que les fue otorgado, sumando a ello, la incapacidad de ser juzgados (inmunidad) por sus errores, y sin posibilidades de renunciar si hubiera una presión social extendida, dado que el cargo es irrenunciable, sólo podemos hablar de la denuncia constitucional, que a su vez, implica un largo y engorroso proceso, que se inicia con un proceso de investigación entre pares congresistas.

Creemos que la propuesta de la renovación, ya sea por mitades o tercio, no es mala, pero creemos muy cuestionable el mecanismo de renovación, -vía elección popular-. Mas allá del costo que tendría (que no es importante) conllevaría a que los congresistas abandonarían sus funciones cada dos años para dedicarse a su campaña electoral y no perder su escaño, como ocurre ahora seis meses antes de cada elección legislativa. Sobre ello, cabe la pregunta ¿que les hace pensar que los congresistas recién elegidos serán mejores que los que se van?, simplemente tendremos mas de lo mismo.
4.1.1. Consideraciones a la propuesta de reforma
- Si bien es cierto estamos de acuerdo con la idea de la renovación parlamentaria, en los proyectos presentados se establece que esta será a los dos años y medio de gestión, siendo por sorteo en el primer mandamiento parlamentario.

- La renovación planteada conllevará a realizar elecciones cada dos años y medio, las mismas que unidas a las elecciones municipales y regionales convertiría ciertos periodos, en años consecutivos electorales lo cual lejos de fomentar la democracia cansa al electorado.

- La renovación tendrá un impacto sobre los partidos políticos, quienes se verían obligados a presentar una propuesta de trabajo planificada, estructurada y eficiente. Los partidos políticos tendrían que generar sistemas internos de evaluación y control de sus congresistas en tanto el trabajo que ellos efectúen se verá reflejado en los votos que obtengan y, consecuentemente, en la disminución o incremento de curules cada dos años y medio y ya no cada cinco.

- La renovación por mitades del Congreso no traería grandes beneficios a la buena imagen que el Perú ha venido cultivando como país receptor de inversiones. Una empresa ansiosa de invertir sus riquezas no encontrará mayor seguridad ahí donde los gobiernos encuentran cambios graduales y no cambios impactantes. Cada dos años y medio, los inversionistas se encontrarán al borde del colapso frente a la incertidumbre de saber que mitad del congreso se mantendrá y cómo será la nueva mitad de congresistas que ingresaran, siendo la seguridad jurídica un elemento de gran importancia para los inversionistas.

- No creemos conveniente la idea de que la renovación parcial extienda parlamentarios de un período presidencial al otro. Cada Presidente debe ir acompañado de su respectiva bancada oficialista y ésta podrá ampliarse o reducirse según las circunstancias políticas en la votación de renovación parlamentaria;

- Por otro lado, frente a esta renovación del congreso, existen dos temas de los cuales tampoco se ha dicho mucho y escrito mucho, y es en razón a la vinculatoriedad de las decisiones tomadas por las bancadas y el Pleno del Congreso, respecto de los nuevos miembros a ingresar, los cuales ¿están sujetos a las decisiones y acuerdos tomados por sus antecesores?, como también no se ha dicho nada en razón a la facultad que tiene el Presidente de disolver el Congreso, con lo cual el mandado parlamentario se hace mucho más corto.

Hay un elemento que debemos resaltar de la propuesta de reforma en comentario, y es que la renovación por tercios o la renovación por mitades no significa que se van a ir los malos congresistas y se van a quedar lo mejores, quien rige la renovación por mitades y por tercios es el azar, ya que al momento de implementar la renovación tendrá que forzosamente elegir una mitad que sea la primera en dejar el seno del parlamento.

Si bien algunos podrían señalar que la renovación parlamentaria traería inestabilidad política en razón a la variación de la conformación de número de las bancadas o que el nuevo gobierno no pueda contar con una mayoría parlamentaria, ese argumento es relativo. La renovación parlamentaria no es ningún obstáculo para que el nuevo gobierno pueda asegurar una mayoría parlamentaria propia, ello dependerá de la calidad del trabajo desplegado por los partidos políticos, de la calidad de representantes que logre introducir en el parlamento y de la forma del partido o alianza política que lo sustente, siendo ello necesario en una democracia propia de un Estado democrático de derecho.

4.2. La Revocatoria del Parlamento
Existe por otra parte una nueva propuesta en razón a la “revocatoria parlamentaria” propuesta por un grupo de congresistas[11], buscando de esta forma equipararlos así con los alcaldes y regidores municipales, presidentes y consejeros regionales.
Este mecanismo de la revocatoria parlamentaria, requerirá obligatoriamente y previamente una reforma constitucional, podría ser aplicaría individualmente a cualquier congresista, activando el mecanismo una solicitud ante el JNE, contando para ello con un determinado porcentaje de ciudadanos, 15% ó 20% del electorado por ejemplo, convocándose a una consulta popular donde la mayoría decida si el parlamentario conserva o pierde su cargo.

También tendría que especificarse que los congresistas representan a un determinado departamento o región, correspondiendo la decisión sobre la revocación solo a la población de esa localidad, que expresará su aprobación o rechazo al desempeño de su representante. El parlamentario revocado es sustituido por el candidato de su agrupación que quedó ubicado en primer lugar entre quienes no alcanzaron un escaño. La revocatoria no debería poder solicitarse en el primer ni en el último año del mandato parlamentario.

Sobre esta propuesta, podemos ver que también conllevaría a un clima de inestabilidad política y electoral, ello debido a que los opositores de determinados congresistas o quizás el propio oficialismo del congreso frente al actuar de un congresista que cumpla con sus funciones fiscalizadoras –y sean estas de extrema molestia-, puedan propiciar la revocatoria de dicho legislador, sobre esta figura, pueden darse muchas posibilidades políticas. Tampoco podemos dejar de lado, que con la efectivización de la revocatoria del mandado congresal, se genera un nuevo proceso electoral, el mismo que conllevaría al legislador a distraer sus tareas en propiciar la ratificación en el cargo, lo cual obviamente perjudica y desnaturaliza la función para la cual fue elegido.

Esta figura de la revocatoria nos trae varias interrogantes de ser aplicada, como son: ¿Qué sucede si se solicita la ratificación de gran parte de los legisladores del congreso?, ¿Qué sucede si se solicita la revocatoria de una determinada bancada, más aún la de oposición?, ¿Qué sucede con el Pleno del Congreso durante el comisio electoral de revocatoria y las nueva elección de legisladores? ¿Se paralizaría el Pleno del Congreso, las Comisiónes de trabajo del Congreso?, entrar a un proceso de revocatoria a nuestro entender complicaría en demasía el libre desarrollo del congreso, al crear espacios de tiempo en los cuales no se contaría con la presencia efectiva (quórum) de legisladores sometidos a dicha figura.

La revocatoria se sustenta políticamente en la voluntad popular mediante el uso del sufragio, y como en el 'recall', procede no solamente por haber perdido la confianza en el representante, sino también la defienden algunos autores por el hecho de que la opinión pública puede haber cambiado de criterio, lo cual en nuestro concepto no debería constituir razón suficiente para justificarla.

Más que un instrumento de fiscalización permanente, probablemente su utilidad sea la de operar como arma preventiva y no necesariamente curativa, pues su sola existencia tendría un efecto disuasorio para evitar las desviaciones o incumplimientos a que están tentados los congresistas a diario.

Podemos recoger el modelo de Español, al igual que el resto de Europa y con la excepción de Suiza[12], el mandato a los representantes parlamentarios se configura como un típico “mandato representativo”, de manera que el parlamentario, una vez elegido, representa a toda la Nación y, por consiguiente, no queda condicionado por la voluntad de quienes lo eligieron puesto que dicha voluntad, a partir de ese momento, deja de ser relevante[13]. En idéntico sentido, el parlamentario no representa exclusivamente a la circunscripción concreta en la que fue elegido, sino que alcanza a la totalidad del territorio nacional. El artículo 67.2 de la Constitución española proclama de manera inequívoca que: “los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo”. Por lo demás, el mandato tiene carácter no revocable, es decir, no se encuentra sometido a la eventualidad de que los representados puedan retirar su poder al representante antes de finalizar su mandato por encontrarse en desacuerdo con su gestión[14].

En algunas ocasiones, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en torno al mandato representativo ha podido conducir, bien es verdad que en una lectura apresurada y, en todo caso, equívoca, de sus Fundamentos Jurídicos, a una velada admisión de la revocación del mandato que la Constitución española en absoluto contempla. En el caso peruano nuestra Constitución no recoge el mecanismo de la revocación del mandato de forma anticipada por los electores. Sí resulta posible, en cambio, como es lógico en el marco de la democracia representativa, que el representante pueda ser, en su caso, “sancionado” por el elector con la no reelección. Por lo demás, también el partido político decide si vuelve a incluir al candidato en las próximas elecciones o no. Con todo, al tratarse de un mandato libre, el representante, una vez elegido, no está sujeto a instrucciones.

V. DE LAS TENTATIVAS ACADÉMICAS DE REFORMA CONSTITUCIONAL
En razón a las propuestas presentadas para la renovación del Parlamento, ¿Serán estas medidas, la solución para el desprestigio del Congreso de la República? ¿Si el tiempo de mandato congresal se reduce, podremos evitar futuros malos congresistas? La respuesta es negativa. Las propuestas presentadas no son otra cosa que un parche que no funciona pues es necesario cambiar el conjunto del sistema de representación política. No hay en el mundo, ningún Parlamento unicameral que se renueve por partes, ni que tenga períodos congresales cortos. Para que esta renovación propuesta tenga efectividad es preciso contar con un parlamento bicameral donde una cámara (diputados) se pueda renovar por partes y la otra (senado) se elige por períodos más largos.

Creemos que la renovación parcial es necesaria como mecanismo de control del poder constituyente (pueblo) frente al poder constituido (parlamento), pero no concordamos con la formula de procesos electorales cada dos años y medio a efecto de renovar el Parlamento, sobre ello proponemos lo siguiente:

- Estamos convencidos que la renovación parlamentaria puede darse mediante un proceso de ratificación del parlamento[15] a mitad de periodo, lo cual no sólo conllevaría a mantener la proporción de escaños obtenidos por los partidos políticos en las elecciones, sino que también conllevaría a mantener a los parlamentarios que hayan cumplido con una eficiente labor en el periodo antes de la ratificación.

- La propuesta parte de la elección de dos parlamentarios por escaño parlamentario (más un accesitario), debiendo señalarse al momento de su inscripción ante el Jurado Nacional de Elecciones, cual de los dos candidatos ocupara funciones en primer orden en caso de ser elegidos.

- Pasado dos años y medio, se somete a ratificación el pleno del Congreso ante la población, a efecto que sea la población quien evalúe el desempeño de los parlamentarios, manteniendo a aquellos que hicieron una excelente labor y desaforando a los que no cumplieron con sus funciones. En caso de desaforo, será cubierto el curul por el segundo parlamentario elegido inicialmente, quedando el accesitario en caso de muerte o enfermedad grave del nuevo legislador electo.

- La propuesta planteada busca evitar las campañas electorales, dado que esta no será necesaria, la población evaluará la presencia y trabajo de sus representantes y sobre ello tomará su decisión. Más aún, evitará que el parlamentario distraiga sus funciones en procesos electorales en caso de buscar ser reelecto, ya que su evaluación será en medida de su trabajo realizado.

- A diferencia de las propuestas antes comentada, la importancia de la ratificación esta en la calificación individual del congresista, y no es el azar el que determine su continuidad o su retiro del seno del Parlamento.

- La ciudadanía tiene el derecho de efectuar estas calificaciones con su voto, pues un simple sorteo podría terminar castigando a excelentes parlamentarios y premiando con la continuidad a los tránsfugas, corruptos o malos congresistas, frustrándose así una aspiración ciudadana.

- El sistema democrático se fortalece a través de un sistema de partidos y un Congreso con mayor aceptación cívica, lo que contribuye a la gobernabilidad, más aún, dicha formula obliga a los partidos a esmerarse en escoger a sus representantes y a mejorar su representación, los partidos salen fortalecidos.

Si bien la propuesta que planteamos no tienen ningún símil legislativo, estamos convencidos que podría ser útil para instaurar una verdadera democracia representativa, en la cual el ciudadano se sienta representado por aquel otro a quien otorgó capacidad de representación y con ello capacidad legislativa, y por otro lado, sea el legislador elegido obligado a cumplir fielmente con las funciones propias de su mandato.

En este sistema propuesto, creemos conveniente que el segundo candidato al escaño congresal a postular, sea elegido por el ciudadano que tiene la primera opción de elección, y no someter dicha candidatura a elección del electorado, de esta forma se da la seguridad que no exista rivalidad entre el candidato elegido y el segundo “elemento de recambio” en un proceso de ratificación, dado que, en la mayoría de los casos, este segundo responde a la confianza y lealtad del primero.

Nuestra propuesta si bien es cierto puede responder a un mayor compromiso por parte de los legisladores, conlleva también a los partidos políticos a proponer excelentes cuadros ante el electorado, deja de lado la interrupción del mando congresal, ya que no habrá pautas por campañas electorales, reduciendo ello a un comicio electoral ratificatorio de “si” ó “no”, puede ser aplicado a un sistema unicameral, no crea la inestabilidad jurídica que conlleva el ingreso de nuevos congresistas, sino la permanencia y acuerdo de una “figura de recambio” que por la confianza con el primero, tendrá afinidad en el trabajo del mismo, -sin dejar de lado su objetividad-, más aún, elevará el espíritu competitivo entre los legisladores, ya que su medición será en razón a su función producción individual.

Si bien dijimos que la representación y la perdida de la misma por parte del electorado no responde adecuadamente a un proceso de revocatoria, ello es distinto en un proceso de ratificación y recambio de legisladores, dado que, por la modalidad a plantear, la revocatoria busca eliminar el mandato regresando el mandato de representación a nueva elección, mientras que el proceso de ratificación conlleva a una secuencia del mandato representativo, pero en este caso con la opción de un cambio de persona en pro de la continuidad y de la estabilidad del ente legislativo.

Si bien es una propuesta que merece el debate académico y político correspondiente, no esta lejos de poder ser aplicada en nuestro medio, como bien dijimos, lejos de una salida temporal al problema es una medida previa a un siguiente paso que puede ser el voto facultativo y quizás también el financiamiento de los partidos políticos en el Perú.

[1] Debe tenerse presente que la Célula Parlamentaria Aprista, radicalmente cambia su posición proponiendo mediante conferencia de prensa el recorte del mandato parlamentario a dos años y medio, tema que recién será debatido en el Pleno del Congreso.
[2] El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones ha expedido la Resolución Nº 897-2009-JNE, de fecha 23 de diciembre del 2009, certificando las 53,157 firmas de adherentes validos, en el trámite de iniciativa ciudadana del proyecto denominado “Reforma Constitucional que regula la renovación parcial del Congreso de la República e instaura el voto facultativo”.
[3] MORA-DONATTO, Cecilia, La problemática del poder constituyente, El valor normativo de la Constitución, Universidad Nacional Autónoma de México, México DF, 2002, p. 24.
[4] Ídem. p. 26.
[5] HAURIOU, Maurice, Derecho Constitucional e instituciones políticas, Ed. Mont Chrestien, Francia, 1970, p. 213.
[6] LUCAS VERDU, Pablo, Curso de Derecho Público, Vol. II. Ed. Tecnos, Madrid, 1983, p. 231.
[7] SCHMITT, Carl, Teoría de la Constitución, Ed. Alianza, Madrid, 1982, p. 119.
[8] En América del Sur, en diversos países se ha establecido un control constitucional de las reformas constitucionales expresamente atribuyéndosele dicha competencia al órgano encargado de la defensa jurídica de la Constitución, el Tribunal Constitucional, en otros casos, las jurisdicciones constitucionales cuyas constituciones no establecen expresamente el control de constitucionalidad de las reformas constitucionales, la han configurado vía interpretativa del control de constitucionalidad de las “leyes”, vocablo que se consideraba que incluye también las “leyes de reforma constitucional”. Sugerimos revisar las sentencias del Tribunal Constitucional Peruano: Exp. Nº 014-2002-AI/TC, Exp. Nº 014-2003-AI/TC y Exp. Nº 050-2004-AI/TC.
[9] Sobre la materia ver LANDA ARROYO, Cesar, Justicia constitucional y political questions, en Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional Nº 4, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2002, pp. 173 y ss.
[10] COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN Y REGLAMENTO, Dictamen recaído sobre los proyectos números 2704/2008-CR y Nº 3387/2009-PE.
[11] El Grupo Parlamentario “Compromiso Democrático” —conformado por los congresistas Rosa Venegas (Piura), Gloria Ramos (Pasco) y Washington Zeballos (Moquegua)—, presentó, el 10 de diciembre de 2009, el “Proyecto de ley de reforma constitucional que establece la revocatoria del mandato de los congresistas y del presidente de la República; que establece la circunscripción uninominal para la elección de los congresistas y que dicho cargo es a dedicación exclusiva” Proyecto de Ley N.º 3751/2009-CR.
[12] En algunos cantones suizos se mantiene la institución conocida como “revocación popular” referida tanto a las Cámaras en su conjunto como a los comités ejecutivos y se configura como la retirada de la confianza del cuerpo electoral a sus representantes. Se trata de una institución similar al “recall” norteamericano, aunque con más amplitud y supone la posibilidad de que el pueblo exija la dimisión de sus representantes cuando traicionan la confianza depositada en ellos. SÁNCHEZ FERRIZ, R.: “El régimen político suizo”, en Regímenes políticos actuales. Madrid, 1995. p. 513. En EE.UU. los miembros de la Cámara de Representantes son elegidos por períodos de dos años. Con la brevedad temporal del mandato se ha pretendido garantizar el control democrático de la función representativa por parte del electorado de los distritos. El representante de la Cámara Baja que pretenda renovar su mandato, deberá volverse a presentar en el mismo distrito por el que resultó elegido en la anterior ocasión. De esta manera, la exigencia de residencia en el distrito en el que el representante presenta su candidatura y la brevedad del período de dos años de permanencia en el cargo nos aproximan a un mandato prácticamente imperativo. En efecto, el representante habrá de defender los intereses del distrito en el que ha sido elegido de una manera constante y eficaz si pretende contar con verdaderas posibilidades de reelección en la próxima convocatoria electoral. El importante componente localista que caracteriza la actividad de los miembros de la Cámara de Representantes en el Congreso “contribuye, en no poca medida, a imposibilitar la función racionalizadora de los partidos políticos en el interior de la Cámara”. GARCÍA COTARELO, J., “El régimen político de los Estados Unidos”, en Regímenes políticos actuales, FERRANDO BADÍA, J. (Coord.), Madrid, 1995. Vid. también GARCÍA PELAYO, M., “El Derecho constitucional de los Estados Unidos”, en la obra del mismo autor: Derecho constitucional comparado. Madrid, 1984. pp. 398-399.
[13] Así lo ha confirmado el Tribunal Constitucional español, entre otras, en la Sentencia 10/1983, en la que afirma que “los representantes no lo son de quienes los votaron, sino de todo el cuerpo electoral”. Ahora bien, el derecho a la participación política de los ciudadanos mediante representantes no se agota en el ejercicio del derecho al voto sino que, en cierto modo, persiste en la medida en que cualquier conculcación del status del representante (incluso aunque tenga su origen en actos de poder respaldados normativamente por la mayoría parlamentaria) que pueda vulnerar este derecho de los representados, resulta susceptible de amparo constitucional. En efecto, como escribe F. Caamaño, ese derecho a la participación política de los ciudadanos se mantiene como derecho-valor “que informa plural y democráticamente la posición jurídica del representante (...) Si el representante puede invocar este derecho de los ciudadanos en conexión con el suyo propio (Art. 23.2 de la Constitución) no es porque tras la elección se convierta en un impropio titular jurídico del mismo, sino porque, en la medida en que instrumentaliza el derecho de los ciudadanos a verse representados, queda procesalmente legitimado para su defensa”. CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F., “Mandato parlamentario y derechos fundamentales. (Notas para una teoría de la representación “constitucionalmente adecuada”)”, en Revista Española de Derecho Constitucional. Núm. 36. Madrid, 1992. pp. 137-138.
[14] En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional español 5/1983, de 4 de febrero, manifiesta de modo inequívoco que la permanencia de los representantes depende de la voluntad de los electores. Esa voluntad “(...) la expresan en elecciones periódicas. La no reelección, por tanto, y nunca la revocación, es la única forma que el elector tiene de hacer efectiva, dentro de nuestro sistema, la responsabilidad del elegido”. En los estatutos de algunos partidos políticos españoles se ha establecido como mecanismo de refuerzo de la disciplina interna que los candidatos, una vez que han resultado elegidos, firmen un escrito de dimisión sin fecha que permanece, de modo preventivo, en poder del partido. Se trata de evitar así la denominada “fuga” del escaño. Esta práctica vulnera abiertamente la prohibición constitucional del mandato de partido (art. 67.2 de la Constitución española). Sin embargo, como sostiene F. Caamaño Domínguez, “la dimisión en blanco no tiene porque ser nula de pleno derecho, sino que su validez debe presumirse, salvo manifestación en contrario del parlamentario en cuestión ante la Mesa de la Cámara”. CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F., El mandato parlamentario. Madrid, 1991. Pp. 268-269. Se puede pensar que en sistemas de listas cerradas y bloqueadas, como el español, la decisión del elector suele estar motivada más que por las condiciones personales del candidato por su pertenencia a una formación política concreta, pero también es cierto que para un importante sector del electorado el partido no representa tanto una propuesta ideológica o un programa de gobierno cuanto un grupo de profesionales de la política en los que confía. En efecto, como apunta Rubio Llorente, ni la ideología ni el programa escapan a la posibilidad de ser acomodados continuamente a las circunstancias cambiantes y ser interpretados de modo distinto por personas diferentes. RUBIO LLORENTE, F., El mandato parlamentario, Madrid, 1991. pp. 15-16.
[15] Esta “ratificación parlamentaria” ó “ratificación del mandato congresal”, puede darse cada mitad de periodo congresal, periodo en el cual se somete a consulta popular la continuidad de la totalidad de legisladores, respondiendo ello a las zonas que representan. Será la población quien determine la continuidad de cada uno de los legisladores elegidos inicialmente o determine su cesión de cargo.

Fuente:
http://jhonnytupayachi.blogspot.com/2010/03/i.html